來(lái)源：新京報(bào)

作者 | 黃鑫宇

近期，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)普惠金融部主任李均鋒等表示，2021年將主要推動(dòng)《非存款類放貸組織條例》等三部監(jiān)管立法的出臺(tái)。此前銀保監(jiān)會(huì)亦提出：“下一步，待《非存條例》出臺(tái)后，會(huì)將推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)小貸相關(guān)監(jiān)管制度盡快印發(fā)實(shí)施，將小貸公司開展網(wǎng)絡(luò)小貸業(yè)務(wù)納入常態(tài)化監(jiān)管體系?！?/span>

據(jù)湖南省金融監(jiān)管局披露，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)普惠金融部主任李均鋒等，近期到該局調(diào)研時(shí)介紹，2021年將主要推動(dòng)《非存款類放貸組織條例》、《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等三部監(jiān)管立法的出臺(tái)。其中關(guān)于《非存款類放貸組織條例》（下稱《非存條例》），將“主要解決小貸和典當(dāng)?shù)牧⒎ɑA(chǔ)問(wèn)題”。

據(jù)了解，本次對(duì)湖南省六類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作調(diào)研的具體時(shí)間是在一個(gè)月前。2020年12月11日上午，李均鋒等在湖南省金融監(jiān)管局內(nèi)部召開了工作座談會(huì)。湖南省金融監(jiān)管局黨組書記、局長(zhǎng)張世平，局黨組成員、副局長(zhǎng)陳祥東及相關(guān)業(yè)務(wù)處室的主要負(fù)責(zé)人，長(zhǎng)沙湘江資產(chǎn)管理公司董事長(zhǎng)謝冀勇參加了座談會(huì)。陪同調(diào)研的還有中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)普惠金融部三農(nóng)處副處長(zhǎng)肖奕，湖南銀保監(jiān)局二級(jí)巡視員璩斌及湖南銀保監(jiān)局普惠金融處處長(zhǎng)王毅暉。

關(guān)于監(jiān)管立法，李均鋒在座談會(huì)上具體介紹，今年主要推動(dòng)三部條例的出臺(tái)：

一是推動(dòng)出臺(tái)《非存條例》，主要解決小貸和典當(dāng)?shù)牧⒎ɑA(chǔ)問(wèn)題；

二是推動(dòng)出臺(tái)《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》，解決地方金融監(jiān)督管理部門對(duì)地方業(yè)態(tài)監(jiān)管的上位法問(wèn)題，為其依法行政、依法監(jiān)管、依法處罰奠定基礎(chǔ)；

三是推動(dòng)出臺(tái)金融資產(chǎn)管理有關(guān)條例，修訂和完善金融資產(chǎn)管理公司相關(guān)辦法，同時(shí)解決地方資產(chǎn)管理公司（即“地方AMC”）監(jiān)管的有關(guān)問(wèn)題。

關(guān)于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，李均鋒亦表示，銀保監(jiān)會(huì)普惠金融部年內(nèi)也將及時(shí)發(fā)布各地監(jiān)管實(shí)踐的動(dòng)態(tài)，推廣各地先進(jìn)的監(jiān)管做法；通過(guò)培訓(xùn)及以會(huì)代訓(xùn)等形式，幫助指導(dǎo)地方金融監(jiān)管部門工作。

司法部正會(huì)同人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)制定《非存條例》草案

單就《非存條例》而言，與銀保監(jiān)會(huì)湖南省調(diào)研的同一月，記者查詢發(fā)現(xiàn)，司法部也有過(guò)一段披露。

在2020年12月31日對(duì)外公示的“司法部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第9323號(hào)建議的答復(fù)”中，記者看到，司法部目前正會(huì)同人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)制定《非存條例》草案。

據(jù)悉，草案擬對(duì)小貸公司、典當(dāng)行等不吸收公眾資金的放貸組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)活動(dòng)及監(jiān)督管理作相應(yīng)規(guī)定，明確互聯(lián)網(wǎng)非存款類放貸組織的準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范貸款廣告、網(wǎng)絡(luò)放貸信息等活動(dòng)，并專章規(guī)定債務(wù)催收行為。

草案的主要內(nèi)容將包括：一是對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)，但尚未構(gòu)成刑事犯罪的，由地方金融監(jiān)督管理部門予以取締或者責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)，并給予罰款、沒(méi)收違法所得等處罰；二是對(duì)于涉嫌非法放貸的互聯(lián)網(wǎng)信息和網(wǎng)站、移動(dòng)應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，明確由地方金融監(jiān)督管理部門會(huì)同互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門、電信主管部門等進(jìn)行監(jiān)測(cè)，經(jīng)認(rèn)定為用于非法放貸的，由互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門、電信主管部門依法作出處理處罰；三是要求非存款類放貸組織通過(guò)協(xié)議明確第三方催收機(jī)構(gòu)的選用標(biāo)準(zhǔn)、行為要求、違約責(zé)任等，禁止采用侮辱、誹謗、恐嚇、跟蹤、騷擾以及非法占有被催收人財(cái)產(chǎn)等方式進(jìn)行催收，對(duì)違反上述規(guī)定的行為，由地方金融監(jiān)督管理部門給予罰款、吊銷非存款類放貸組織許可證等處罰，并采取相關(guān)信用懲戒措施等。

不難發(fā)現(xiàn)，《非存條例》的正式發(fā)布，將有利于合規(guī)持牌小貸公司、典當(dāng)行等業(yè)者的長(zhǎng)期發(fā)展，同時(shí)整肅市場(chǎng)。

2020年8月11日，記者從北京市小額貸款業(yè)協(xié)會(huì)獲悉，4天前協(xié)會(huì)召開了“北京市小額貸款業(yè)協(xié)會(huì)2019年度會(huì)員大會(huì)”。北京市金融監(jiān)管局黨組成員、副局長(zhǎng)郝剛在會(huì)上透露，北京當(dāng)前正在建立健全小貸公司的市場(chǎng)退出機(jī)制；同時(shí)，就北京地區(qū)嚴(yán)厲打擊外地網(wǎng)絡(luò)小貸和一些非法放貸機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為，他也做出一些解讀?！巴苿?dòng)優(yōu)勝劣汰、減量增質(zhì)，這些都是為了更好地推動(dòng)小貸行業(yè)良性發(fā)展?！焙聞偙硎?。

據(jù)郝剛介紹，結(jié)合未來(lái)出臺(tái)的《非存條例》以及掃黑除惡、金融亂象治理工作的穩(wěn)步推進(jìn)，合規(guī)小貸將迎來(lái)發(fā)展機(jī)遇。

《非存條例》價(jià)值體現(xiàn)何處？“解決小貸和典當(dāng)?shù)牧⒎ɑA(chǔ)問(wèn)題”又何解？

12年前，即2008年5月8日原銀監(jiān)會(huì)、人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（即“23號(hào)文”）。此后，包括北京、上海、廣東、江蘇、重慶等各?。ㄊ校﹩?dòng)地方試點(diǎn)工作，并下發(fā)了相關(guān)地方法規(guī)與“補(bǔ)丁”文件，小貸公司開始在全國(guó)范圍內(nèi)大量批設(shè)并展業(yè)。

據(jù)銀保監(jiān)會(huì)披露，截至2019年12月末，全國(guó)共有小貸公司法人機(jī)構(gòu)9074家，全行業(yè)實(shí)收資本9478億元，貸款余額1.0043萬(wàn)億元。

事實(shí)上，在小貸及網(wǎng)絡(luò)小貸的發(fā)展過(guò)程中，2017年成為一道“分水嶺”。這一年的11月21日，在“現(xiàn)金貸”風(fēng)險(xiǎn)隱憂之下，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（即“互金整治辦”）向各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）整治辦下發(fā)了特急文件《關(guān)于立即暫停批設(shè)網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司的通知》（即“138號(hào)文件”），禁止新增小貸公司跨?。▍^(qū)、市）開展小額貸款業(yè)務(wù)。各地全面進(jìn)入了對(duì)轄內(nèi)小貸及網(wǎng)絡(luò)小貸的風(fēng)險(xiǎn)排查階段。

去年9月16日，為進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、防范化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)小貸公司行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，銀保監(jiān)會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)小額貸款公司監(jiān)督管理的通知》（即“86號(hào)文”）。這也成為小貸行業(yè)全國(guó)監(jiān)管性文件的“最新版本”。銀保監(jiān)會(huì)同時(shí)表示，“86號(hào)文”發(fā)布后，原“23號(hào)文”等小貸公司監(jiān)管規(guī)定仍然有效，但與“86號(hào)文”不一致的規(guī)定，以“86號(hào)文”為準(zhǔn)。

與“86號(hào)文”發(fā)布相隔不久，2020年11月2日，銀保監(jiān)會(huì)、人民銀行就《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱“征求意見(jiàn)稿”）向社會(huì)與機(jī)構(gòu)公開征求意見(jiàn)。這是國(guó)內(nèi)首部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)小貸的管理辦法，又時(shí)值以花唄、借唄通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)全國(guó)展業(yè)、經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的螞蟻集團(tuán)上市被否，因此，征求意見(jiàn)稿引發(fā)市場(chǎng)的高度關(guān)注。

伴隨行業(yè)起起伏伏的另一面，小貸及網(wǎng)絡(luò)小貸的法律身份問(wèn)題一直未能明確，“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”或“地方類金融組織”等稱呼，使其不能享有金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的優(yōu)惠政策，法律訴訟時(shí)也會(huì)面臨一些尷尬。

“我對(duì)《非存條例》還蠻期待的，是否對(duì)小貸公司、典當(dāng)行等機(jī)構(gòu)有重新定位，這個(gè)結(jié)論我目前還沒(méi)有。但按征求意見(jiàn)稿的規(guī)定，現(xiàn)在跨省經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)小貸將是由銀保監(jiān)會(huì)‘統(tǒng)管’，整個(gè)監(jiān)管體系也將是打通的?！苯鹫\(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師彭凱如是告訴記者。此外，據(jù)其介紹，在大多數(shù)場(chǎng)合下，監(jiān)管方所透露的“立法基礎(chǔ)”約等于“立法依據(jù)”，兩者是近似的關(guān)系。

“國(guó)務(wù)院頒布的條例是屬于行政法規(guī)；而銀保監(jiān)會(huì)此前對(duì)小貸公司發(fā)布的管理辦法或暫行辦法，都是屬于部門規(guī)章。從法律的位階上來(lái)講，部門規(guī)章是要低于國(guó)務(wù)院制定的屬于行政法規(guī)的條例。因此，后者位置要更高，兩者間有一個(gè)上下位階這樣的關(guān)系?！彼f(shuō)道。

據(jù)彭凱的解釋，如果《非存條例》正式出臺(tái)，并以此為立法基礎(chǔ)，就相當(dāng)于有一個(gè)前置的法律概念，小貸公司和典當(dāng)行這類不能夠吸收公眾存款、然而又具備向社會(huì)和公眾發(fā)放貸款屬性的非存款類放貸組織，將按照既有的邏輯，歸屬于《非存條例》的司法解釋適用范疇?！案骷?jí)金融監(jiān)管部門也會(huì)出臺(tái)對(duì)小貸公司和典當(dāng)行的監(jiān)管規(guī)定，但是不能夠超出《非存條例》框定的原則和監(jiān)管要點(diǎn)?！?/span>

對(duì)于當(dāng)前主營(yíng)消費(fèi)貸、小微企業(yè)貸以及票據(jù)業(yè)務(wù)的小貸及網(wǎng)絡(luò)小貸，顯然《非存條例》被人期待，還源于這將有助于各級(jí)監(jiān)管方對(duì)行業(yè)建立起長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

在“86號(hào)文”中，銀保監(jiān)會(huì)明確表示，將持續(xù)加強(qiáng)小貸公司行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)，并與《非存條例》的施行相銜接，進(jìn)一步完善小貸公司行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則。

而就在半個(gè)月前，銀保監(jiān)會(huì)亦提出：“下一步，待《非存條例》出臺(tái)后，我會(huì)將推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)小貸相關(guān)監(jiān)管制度盡快印發(fā)實(shí)施，將小貸公司開展網(wǎng)絡(luò)小貸業(yè)務(wù)納入常態(tài)化監(jiān)管體系?！?/span>

這是銀保監(jiān)會(huì)在2020年12月31日發(fā)布的“中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第6886號(hào)建議的答復(fù)”中的一段表述，也是關(guān)于《非存條例》相關(guān)信息，銀保監(jiān)會(huì)最新的公開表態(tài)。即，如果我們想看到“引發(fā)市場(chǎng)高度關(guān)注”的征求意見(jiàn)稿“正式版”，理論上應(yīng)在《非存條例》出臺(tái)后。

監(jiān)管：隨著小貸公司等組織的發(fā)展，有必要將當(dāng)前的民間借貸分為兩種情形

在采訪中，彭凱作為律師告訴記者，他個(gè)人希望看到保持扶助小微、“三農(nóng)”初心的合規(guī)小貸業(yè)者，在《非存條例》出臺(tái)后，能夠被正式以（地方）金融機(jī)構(gòu)的身份納入監(jiān)管范疇。記者也注意到，是否屬于民間借貸的經(jīng)營(yíng)行為，成為小貸行業(yè)發(fā)展的困擾之處。

《非存條例》尚未正式揭開面紗，但是對(duì)于小貸及網(wǎng)絡(luò)小貸是否屬于民間借貸，記者注意到，銀保監(jiān)會(huì)有過(guò)相關(guān)的研究和表態(tài)。

在2019年7月19日公示的“中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第6102號(hào)建議的答復(fù)”中，關(guān)于我國(guó)民間借貸管理現(xiàn)狀及開展的相關(guān)工作，銀保監(jiān)會(huì)作過(guò)一段較為詳細(xì)的介紹：

民間借貸是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中自發(fā)形成的一種民間融資信用形式，在我國(guó)有著久遠(yuǎn)的歷史和深厚傳統(tǒng)。民間借貸是相對(duì)于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借貸行為的一個(gè)約定俗成的稱謂。

目前，《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2015〕18號(hào)）對(duì)民間借貸作出界定，即“自然人、法人、其他組織之間及相互之間進(jìn)行資金融通的行為，但經(jīng)金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立的從事貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的行為除外?！睂?duì)此種界定，銀保監(jiān)會(huì)認(rèn)為應(yīng)屬于廣義的民間借貸。隨著小貸公司等組織的發(fā)展，銀保監(jiān)會(huì)在答復(fù)中認(rèn)為，有必要將當(dāng)前的民間借貸分為兩種情形。

一種是從事金融業(yè)務(wù)的貸款人以外的自然人、法人、其他組織之間，以自有資金相互借貸，這種偶發(fā)性、不以借貸為業(yè)的民間借貸行為，是民事主體的意思自治行為，即純粹的民間借貸，由《中華人民共和國(guó)民法總則》《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)合同法》等民事法律以及相關(guān)司法解釋予以規(guī)范；同時(shí)，為引導(dǎo)民間資金健康有序流動(dòng)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，打擊金融違法犯罪活動(dòng)，凈化社會(huì)環(huán)境，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定，銀保監(jiān)會(huì)與公安部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范民間借貸行為 維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序有關(guān)事項(xiàng)的通知》。

另一種是以小貸公司為代表的機(jī)構(gòu)，以借貸或提供融資服務(wù)為常業(yè)，這類機(jī)構(gòu)宜從一般意義的民間借貸主體中分離出來(lái)，作為從事金融業(yè)務(wù)的貸款人。

針對(duì)以小貸公司為代表“只貸不存”的非存款類放貸組織，人民銀行牽頭起草了《非存條例》，明確由省級(jí)人民政府對(duì)不吸收存款、以放貸為業(yè)的各類機(jī)構(gòu)實(shí)行牌照管理，對(duì)不持牌經(jīng)營(yíng)或逃避監(jiān)管的行為予以查處和打擊，并對(duì)借款合同基本要素、信息披露、本金利息計(jì)算、貸款廣告、債務(wù)催收、禁止掠奪性放貸和客戶信息保護(hù)等方面提出明確要求。據(jù)銀保監(jiān)會(huì)介紹，此項(xiàng)立法任務(wù)已列入國(guó)務(wù)院的立法工作計(jì)劃。